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教育部 国家语委


教育部、国家语委关于印发《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法》等有关文件的通知

（2001年8月27日）


教语信〔2001〕2号


　　为了进一步加强语言文字规范标准建设，逐步建立起科学、有序的语言文字管理机制，以适应新世纪语言文字工作发展的需要，现将《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法》《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）审定委员会章　程》印发给你们，请遵照执行。


国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法

第一章　总则

第一条 为了加强语言文字规范（标准）的管理，确保规范（标准）的科学性和权威性，根据《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国国家通用语言文字法》的有关规定，制定本办法。

第二条 教育部（国家语言文字工作委员会〔简称“国家语委”〕）是语言文字规范（标准）主管部门，负责语言文字规范（标准）管理工作。

第二章　规范（标准）的研制计划

第三条 编制语言文字规范（标准）的研制计划，应以国家语言文字工作方针政策为指导，以社会发展需要和语言文字规范标准体系等为依据。

第四条 国家语委科研规划领导小组负责制定语言文字规范（标准）中长期规划。根据规划，每年8月在征求国家语委语言文字规范（标准）审定委员会（简称“审委会”）和有关专家学者意见的基础上，提出下年度规范（标准）研制计划，报国家语委科研规划领导小组批准；其中的国家标准须于每年9月底前将研制计划项目草案和项目任务书报国家标准主管部门。

第五条 规范（标准）计划项目执行过程中，如有必要可进行调整。调整的原则是：
确属急需制定的项目，可以增补；
确属特殊情况，可以对计划项目的内容进行调整；
确属不宜制定的项目，可以按规定的报批程序撤销。
第六条 规范（标准）研制计划项目的调整，须报国家语委科研规划领导小组审批。属于国家标准的，还须报国家标准主管部门批准。未获批准者，应照原计划进行研制。

第三章　规范（标准）的研制

第七条 国家语委科研规划领导小组办公室（简称“科研办”）按照《国家语言文字工作委员会科研项目管理办法》负责组织项目的前期科研工作，督促规范（标准）研制组按计划完成任务。

第八条 研制组应对所研制规范（标准）的质量负责。本着科学、严谨的态度，在深入研究的基础上，参照GB1《标准化工作导则》的规定完成规范（标准）征求意见稿、研制报告（国家标准称为“编制说明”）及有关附件，并通过研讨会、信函等方式向专家和社会相关部门、行业广泛征求意见。研制组的征求意见计划应事先报科研办同意。

第九条 研制组对征集的意见进行归纳整理、分析研究并妥善处理后，形成规范（标准）鉴定稿、研制报告、意见汇总处理表（见附1）及有关附件，科研办审阅并决定能否进行项目科研鉴定。必要时科研办可要求重新征求意见。

第十条 规范（标准）研制项目的科研鉴定，通常采用会议鉴定的形式。专家鉴定会由研制组负责组织进行，鉴定专家名单需报科研办审批。

第十一条 规范（标准）经专家鉴定会鉴定通过并作适当修改后，形成规范（标准）送审稿，提交审委会审定。


第四章　规范（标准）送审稿的审定

第十二条 研制组应向审委会提交下列送审材料（书面材料和电子文本各一式两份）：规范（标准）送审稿、研制报告、意见汇总处理表、鉴定会鉴定意见及鉴定专家签名表、审委会审定意见（国家标准称为“审查会议纪要”）代拟稿等。审定办对送审材料初审后报审委会领导。经审委会领导同意后方可提交审委会进行审定。

第十三条 审委会按照《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）审定委员会章　程》对规范（标准）送审稿进行审定。

第十四条 语言文字规范（标准）审定工作通常采取会议形式审定。规范（标准）涉及的专业较少、分歧较小、内容比较单纯的也可以采取函审形式。

第十五条 采取会议形式审定时，审定办应于会前15天内将会议通知、规范（标准）送审稿及相关材料等送各审定委员。

　　采取函审形式时，审定办寄送的函审材料同会议审定方式，发函时，应随附函审单一份（见附2）。

第十六条 审委会委员参加审定会的审定，如有特殊需要，审委会可聘请若干名相关领域的专家作为临时委员参加审定会。审委会讨论形成审定意见和表决时，研制组人员应回避。审定会到会委员应不少于3/4，采取无记名投票方式表决。表决时须有不少于出席会议委员人数的3/4同意方为有效。投票情况应书面记录在案，作为审定意见说明的附件。

　　函审时，函审时间为一个月。审定办对函审意见进行汇总、整理，并填写函审结论表（见附3），报审委会领导阅批。回函不少于函审专家的3/4，且赞成者占回函总数的3/4方为通过。回函不足2/3者，应重新组织函审。

第十七条 规范（标准）送审稿审定通过后，研制组根据审定意见形成规范（标准）“齐、清、定”的报批稿（包括书面材料和电子文本）提交报批。

第十八条 规范（标准）送审稿经审委会会议审定或函审通过后仍需修改的，退回研制组修改完善。经审委会会议审定或函审未通过的，应退回研制组继续研制；或另组研制组重新研制。


第五章　规范（标准）的审批、发布

第十九条 语言文字规范（GF），由教育部、国家语委审批、编号、发布。上报的审批材料主要有：规范报批请示、规范报批稿、审委会审定意见、审委会签名表、规范报批材料清单等。

　　国家语委组织制定或参与制定的国家标准，先报国家语委主任阅准，再报国家标准主管部门审批。上报的材料主要有：报批请示、国家标准报批稿、审委会审定意见及审委会签名表。报送国家标准主管部门的材料主要有：报批国家标准的公文、国家标准报批稿、国家标准申报单、编制说明及有关附件、意见汇总处理表、审查会议纪要或函审结论、送审稿及函审单、国家标准报批材料清单。如等同（等效）采用国际标准的，应附该标准文本和译文。

　　国家语委参与制定的有关语言文字的国际标准（ISO），应先报国家语委主任阅准，再报国家标准主管部门，最后由国际标准化组织审批。

第二十条 语言文字规范由教育部、国家语委发布。发布方式可根据实际情况，采取“试行”或“实施”两种。社会影响较大的规范可召开新闻发布会。一年中召开新闻发布会的次数一般不超过两次，应尽量集中多项规范一次召开新闻发布会。

第二十一条 教育部领导签署批准的时间，即为该语言文字规范发布时间。实施时间最少要晚于发布时间3个月。

第二十二条 语言文字规范经签署批准后，应在相关媒体上予以公告（见附4）。属于国家标准的，则以国家语委与国家标准主管部门及其他有关部委的名义联合召开新闻发布会进行发布。

第二十三条 语言文字规范（标准）的出版事宜，由教育部（国家语委）安排，研制组协助进行校对等工作。

第二十四条 语言文字规范发布后一个月内，应将已发布的规范及研制报告连同发布文件等各一份送国家标准主管部门阅知。发布后的正式文本，应送国家标准主管部门，一式五份。

第六章　规范（标准）的复审

第二十五条 语言文字规范（标准）实施后，应当根据科技发展和经济建设的需要适时进行维护性复审。复审周期一般不超过五年，复审由审委会负责。复审形式、程序与规范（标准）送审稿的审定大致相同。

第二十六条 复审结果，按下列情况分别处理：

（一）不需要修改的规范（标准）继续有效，不改顺序号和年号。重版时在其封面编号下标明“XXXX年确认有效”字样；

（二）需作修改的规范（标准）作为修订项目列入计划。修订的规范（标准）顺序号不变，年号改为修订的年号；

（三）已无存在必要的规范（标准），按本办法第二十七条的规定程序报批后予以废止。

第二十七条 复审结束后审委会应写出复审报告（内容包括复审简况、处理意见、复审结论）报教育部领导阅批。属于国家标准的，须再报国家标准主管部门审查同意。

第二十八条 语言文字规范（标准）复审报告经批准后，应在相应媒体上予以公告。

第七章　规范（标准）的实施

第二十九条 语言文字应用的各领域及相关人员应依法自觉遵循语言文字规范（标准）。

第三十条 教育部（国家语委）负责对语言文字规范（标准）的实施情况进行监督检查。

第三十一条 语言文字应用中是否符合语言文字规范（标准）的审查认证工作，教育部（国家语委）委托有关中介服务机构进行；未经审查认证的信息技术产品及其他另有规定的产品，不得进入市场。未经授权的有关部门或个人，不得以教育部（国家语委）名义参加语言文字规范（标准）的认证活动。

第八章　规范（标准）的建档及档案管理

第三十二条 凡由教育部（国家语委）组织制定或修订的语言文字规范（标准）的书面材料和电子文本等均属建档范围。归档的材料应能反映规范（标准）的形成过程。主要的归档内容有规范（标准）立项、研制、审定、审批、复审（包括信函、签名、会议现场记录、领导批示等）、发布、出版、社会反响等各种书面、电子、图片材料。归档材料的种类、份数应齐全完整。

第三十三条 建档工作应责成专人负责。随时收集整理需归档的文件，请主管领导阅签后归卷。

第三十四条 建档以规范（标准）为单位，每项一卷，按时间顺序排列、编号，立卷登记。每项规范（标准）卷一式两份：原件卷和复制件卷。一些不必归入原件卷但又具有一定保留价值的材料，可归入复制件卷。规范（标准）档案应按名称建立索引，以便查询。

第三十五条 规范（标准）档案应永久保存。原件卷每年移交教育部办公厅档案处保管，供外单位查阅。

第九章　 附则

第三十六条 本办法自发文之日起施行。


附：

意见汇总处理表（略）
规范（标准）送审稿函审单（略）
规范（标准）送审稿函审结论表（略）
教育部、国家语言文字工作委员会语言文字规范批准发布公
告（略）

国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）审定委员会章程

第一章　总则

第一条 为贯彻实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》，保证语言文字规范（标准）审定、复审工作的规范性、科学性和权威性，根据《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法》，制定本章　程。

第二条 教育部（国家语言文字工作委员会〔简称“国家语委”〕）负责组建国家语委语言文字规范（标准）审定委员会（简称“审委会”）。


第二章　审委会职责

第三条 根据国家语委和国家标准主管部门的语言文字规范（标准）制定计划，负责语言文字规范（标准）送审稿的审定工作；负责已发布的语言文字规范（标准）的维护性复审工作。

第三章　审委会构成

第四条 审委会委员由专家和语言文字工作行政管理人员构成，专家与行政管理人员的比例约为2：1。

第五条 审委会设委员13至15人。其中主任委员1人，由国家语委主任担任；副主任委员1人，由教育部语言文字信息管理司（简称“语信司”）司长担任。

第六条 审委会每届任期4年，人员构成由语信司提出预案并报教育部领导审查批准。

第七条 审委会委员由教育部、国家语委聘任，颁发聘书。对因各种原因不能履行职责、或因工作变动不适宜继续担任委员者，审委会可提请有关主管部门推荐新的人选，报教育部、国家语委另行聘任。委员可以连聘连任。

第八条 审委会下设办公室（简称“审定办”），负责审委会的日常工作。审定办设在语信司标准处，其工作纳入语信司工作计划。

第四章　委员的权利和义务

第九条 委员应积极参加审委会的工作，委员在审委会内享有表决权，并有权获得审委会的资料和文件。

第十条 委员有对本章　程提出修改的建议权。有三名及三名以上委员联名提出修改建议，应组织对本章程的修改，并报教育部领导批准生效。

第五章　审委会工作程序

第十一条 规范（标准）送审稿经审委会领导同意后，提交审委会审定。

第十二条 审委会按《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法》第四章　的要求，对规范（标准）送审稿进行审定。

第十三条 审定工作，可采取会议审定或函审形式进行。会议审定由审定办负责组织，规范（标准）研制组须积极配合审定工作。审定会由审委会主任委员或副主任委员主持会议。一般议程为：

规范（标准）研制组作研制报告；
审委会提问，研制组回答询问；
审委会讨论并经民主协商形成审定意见；
投票表决；
会议主持人宣布审定意见；
审委会委员签字。
　　函审亦以审定办名义进行，函审时间为一个月。

第十四条 规范（标准）送审稿审定结束后，审定办负责将审定结果报审委会领导。

第十五条 规范（标准）发布五年后，由审委会按《国家语言文字工作委员会语言文字规范（标准）管理办法》第六章的要求组织维护性复审，以保证规范（标准）的效力。

第十六条 审委会每年召开一次年会（可结合审定工作进行），总结上一年的工作情况，安排下一年的工作。

第六章　附则

第十七条 本章　程自发文之日起实施。原国家语委语言文字规范审定委员会职责自本章　程批准之日废止。

第十八条 根据教育部领导指示，或审委会委员建议，或实际需要可对本章　程进行修改，修改后的章程经教育部领导批准方为有效。


国家语言文字工作委员会21世纪第一届语言文字规范（标准）审定委员会委员名单


主任委员：

袁贵仁

副主任委员：

李宇明

委员（按音序排列）：

曹先擢（国家语言文字工作委员会）

曹右琦（中国中文信息学会）

戴庆厦（中央民族大学）

冯志伟（语言文字应用研究所）

傅永和（教育部）

李行健（语文出版社）

刘炳森（北京故宫博物院）

刘连元（教育部）

陆俭明（北京大学）

王宁（北京师范大学）

王铁琨（教育部语言文字信息管理司）

张振兴（中国社会科学院语言研究所）

注：审定委员会委员共15名，其中语文教育界的委员1名另定。

语言文字规范（标准）审定委员会办公室主任：

王翠叶（教育部语言文字信息管理司标准处）

从一起行政诉讼案引发的几点法律思考

四川南充市国税局政策法规处 魏 勇

一、基本案情
1999年9月，杨某某来南充市高坪区兴办大米加工厂，主管国税机关对其实行定期定额管理。经高坪区国税局2002年3月专案检查查明: 2000年1月至2002年2月，杨某某加工、销售大米应缴纳增值税188，564.31元，已缴纳增值税3,300元，应补增值税185,264.31元，滞纳金31,617.11元。上述事实有杨某某发货火车大票、杨某某笔记本记载的销售流水帐及其本人承认销售事实的询问笔录为证。2002年3月26日,高坪区国税局根据新旧征管法和国税发（1997）101号《个体工商户定期定额管理暂行办法》第15条有关规定作出《税务处理决定书》，责令杨某某自接到该决定书之日起3日内向南充市高坪国税局缴清税款及滞纳金。
由于杨某某的偷税行为已涉嫌构成偷税罪，高坪区国税局在作出《税务处理决定书》后，于3月27日依法移送高坪区公安局。3月28日，杨某某因涉嫌犯偷税罪被刑事拘留，4月30日被逮捕。在逮捕期间，杨某某分二次共缴纳增值税157,894.73元(至今尚欠缴增值税税款27,369.58元和所有滞纳金)。2002年10月22日,高坪区人民检察院指控杨某某犯偷税罪，向高坪区人民法院提起公诉。2002年10月25日高坪区人民法院作出《刑事判决书》，但仅对已取得购货方证据印证的销往云南省宣威市、四川攀枝花市等共13笔销售收入应缴税款进行了认定，对税务机关取得的证明杨某某实现销售收入的其他证据未予以认定，最终法院认定杨某某偷税数额为48,163.02元,其行为构成偷税罪，依法判决如下：被告人杨某某犯偷税罪，判处有期徒刑一年零六个月，宣告缓刑二年，并处罚金48,163.02元。判决后，杨某某没有上诉。
2004年8月25日，杨某某以刑事判决书认定的偷税金额小于高坪区国税局税务处理决定书认定的偷税金额为由,向南充市高坪区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销高坪区国税局税务处理决定，退还原告多缴税款109，731.71元。经高坪区人民法院依法审理后认为,原告与税务机关的争议属于纳税争议,应当先经复议才能提出行政诉讼,所以,高坪区人民法院裁定：“驳回原告杨某某的起诉。”杨某某不服高坪区人民法院裁定,向南充市中级人民法院提起上诉,中级人民法院依法维持了原裁定。
二、几点法律思考
表面上看，本案是一起十分简单的纳税人与税务机关的纳税争议案件，由于原告未先履行复议程序直接提起行政诉讼而败诉。但通过对这个案件进行深入剖析后，笔者发现，案件背后隐藏着的几个法律问题值得深入思考。
思考一：关于法院刑事判决所认定的偷税罪与税务机关行政处理决定认定的偷税行为之间的关系问题。
本案中，杨某某要求税务机关退税的主要事实是《刑事判决书》所判决的偷税罪涉及的偷税金额小于《税务处理决定书》所认定的偷税金额。杨某某认为，涉税案件移送司法机关后，行政程序就转变为刑事诉讼程序，刑事判决书生效后，偷税金额应以刑事判决书为准，其主要法律依据为《关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》的通知（高检会[1991]31号）第四条规定：即“偷税、抗税案件经人民法院判决应当予以追缴或者退回的税款，判决生效后，由税务机关依据判决书收缴或者退回。”笔者认为，这里涉及到刑事判决与行政处理之间的关系问题，刑事判决与行政处理是两回事，生效的刑事判决并不能理所当然地否定行政处理决定。具体来讲：第一，杨某某对高检会[1991]31号的规定在理解上存在片面性。高检会[1991]31号第一条和第二条分别规定，根据《中华人民共和国刑法》第一百二十一条规定的精神，偷税、抗税构成犯罪的，应当按照税收法规补税；税务机关移送人民检察院处理的偷税、抗税犯罪案件，移送前可先行依法追缴税款，将所收税款的证明随案移送人民检察院。显然，这里第一条和第二条所称“税收法规”和“先行依法”均指的是税收行政法律法规，具体言之，是指增值税暂行条例等税收实体法规和税收征收管理法。在杨某某偷税一案中，高坪区国税局的《税务处理决定书》正是依据增值税暂行条例等税收实体法规和税收征管法而作出的，因而高坪国税依据《税务处理决定书》追征税款是完全符合高检会[1991]31号精神的。第二，高检会[1991]31号只是明确了人民法院判决书中的税款应由税务机关收缴，只是明确了收缴主体问题，并没有明确税务机关移送偷税、抗税犯罪案件前依法作出的《税务处理决定书》与人民法院《刑事判决书》的相互关系问题，更没有明确人民法院的《刑事判决书》可以否定税务机关移送偷抗税案件前依法作出的《税务处理决定书》。第三，根据国家税务总局《稽查工作规程》（1995年12月1日国家税务总局国税发[1995]226号）第四十八条规定：“对已作行政处理决定移送司法机关查处的税务案件，税务机关应当在移送前将其应缴未缴的税款、罚款、滞纳金追缴入库；对未作行政处理决定直接由司法机关查处的税务案件，税款的追缴依照最高人民检察院、最高人民法院、国家税务局关于印发《关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》的通知（高检会[1991]31号）规定执行，定为撤案、免诉和免予刑事处罚的，税务机关还应当视其违法情节，依法进行行政处罚或者加收滞纳金。”可见，根据新法优于旧法的法律适用原则，在税务机关已先行作出《税务处理决定书》的情况下，追缴税款应当按《税务处理决定书》执行。第四，从法理上看，偷税罪与偷税是两个截然不同的概念。偷税罪是人民法院根据《刑法》，按《刑事诉讼法》规定程序来判决的，走的是刑事诉讼的道路。众所周知，刑事诉讼的任务主要是解决被告是否有罪、罪重罪轻以及如何定罪量刑的问题，它不是行政诉讼，不对税务机关的具体行政行为的合法性进行审查。而偷税是税务机关依据《增值税暂行条例》等税收实体法规和税收征管法来认定的，它解决的是纳税人是否应当纳税、应当纳多少税、是否构成税务行政违法的问题，由于刑事判决和税务行政处理决定的依据、体系、程序各不相同，所以，二者不能相互替代。换言之，纳税人不构成偷税罪，并不意味着一定不构成偷税的行政违法。第五，高坪区国税局所作出的《税务处理决定书》是仍然有效的行政法律行为。高坪区国税局对杨某某所作出的税务处理决定属于具体行政行为，它具有公定力、执行力和拘束力等行政行为的一般特征，非经行政复议、行政诉讼或者行政监察等法定程序不得撤销与变更。截止目前，并没有任何法律文书或者法定程序明确撤销高坪区国税局的《税务处理决定书》，因而，高坪区国税局所作的税务处理决定继续有效。综上所述，偷税罪与偷税是两个截然不同的概念，刑事判决与行政处理不能相互否定，可以并行不悖。如果纳税人要推翻税务行政处理决定，应当依法提起行政复议或者行政诉讼。
思考二：关于税务行政违法证据证明标准与刑事诉讼证据证明标准及衔接问题。
从证据法学角度来看，本案涉及的证据证明标准问题是引发杨某某与税务机关执法争议的主要原因。证据证明标准是指各诉讼主体提出证据对案件情况等待证事实进行证明所应达到的程度（要求）。负有证明责任者履行证明责任达到了这个程度即完成了证明责任，否则就承担不利的诉讼后果。证明标准高低直接决定了负有证明责任者承担不利诉讼后果的多少。科学、合理地确定证据证明标准是诉讼证明中一个至关重要的问题。 我们知道，刑事诉讼追究的是被告的刑事责任，涉及到剥夺被告的人生自由甚至生命，因而其证据证明标准很高，在西方通常认为要能达到“排除合理怀疑”的程度。在我国具体司法实践中，由于刑事诉讼的基本原则为“无罪推定”原则，司法机关在刑事诉讼实践中同样对刑事诉讼证据采取很高的证明标准，我们通常说的“存疑不起诉”、“疑罪从无”就是这个道理。换言之，在刑事诉讼中要采取“宁可放过一千罪犯，不能冤枉一个无辜”的价值取向。就本案而论，由于时过境迁，税务机关所认定的偷税证据中有相当一部分公安机关无法向买方取证，所以，检察院在对杨某某涉嫌偷税罪案提起公诉时，以该部分证据只有运出的证据火车大票、杨某某笔记本记载的销售记录及其本人承认销售事实的询问笔录，没有购买方的证据，未形成证据链为由，对该部分偷税行为未予起诉。笔者认为，检察院的这种做法并无不当，是完全符合《刑事诉讼法》精神的。但这是否表明，司法机关未起诉的部分，也就不构成偷税行政违法行为呢？笔者认为，行政行为的证据证明标准不如刑事诉讼的证明标准高，学术界一般认为达到“高度盖然性”即可，就本案而论，税务机关只要有证据证明杨某某实现了销售收入，并进行了虚假的纳税申报或者经税务机关通知申报而拒不申报，导致不缴或者少缴税款，是完全可以认定为偷税的，而不必到全国各地的购买方取证。也就是说，从证据角度来看，由于证据证明标准的差异，虽然有的涉税违法行为不认定为犯罪，但却是完全可以认定为税务行政违法的。通过对该案的分析，笔者认为，现阶段我国缺少税收证据方面的专门立法，没有一部法律、行政法规或者规章对税收执法证据的种类、各类违法违章行为证据的采集要求、证明力、非法证据排除规则、证据的审查判断标准以及证据证明标准等作系统详尽规定，这给基层税务机关执法带来了较大的执法风险，为此，笔者建议，我国应当加快出台税收证据法，如果条件不成熟，最起码应以税务规章的形式就证据问题作出专门系统规定。
思考三：关于对《个体工商户定期定额管理暂行办法》的适用效力和双定户超定额不主动申报纳税的定性问题。
本案中，高坪区国税局在处理决定书中引用了1997年6月19日国家税务总局发布的《个体工商户定期定额管理暂行办法》（以下简称《双定管理办法》）第15条，该条规定：“定期定额户在核定期内的实际经营额高于税务机关核定定额20%至30%(具体幅度由各省、自治区、直辖市及计划单列市国家税务局、地方税务局根据本地情况确定)而不及时如实向主管税务机关申报调整定额的，按偷税处理”。该规定的制定依据是国务院《关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》（国发[1997]12号，以下总局文件简称《意见》）中关于“查帐征收户和定期定额征收户均应依法如实申报纳税，不申报、申报不实或者超过定额一定幅度未申报调整定额的，一经查出按偷税处理”的规定。笔者认为，就《意见》的法律效力来讲，在2000年7月1日《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）实施以前，《意见》虽由总局制定并公布，但属于经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规，是正式的税法渊源，可以单独作为行政执法的依据。那么，根据《意见》制定的《双定管理办法》，由于完全符合《意见》精神和规定，因而在税收执法中同样可以作为执法依据予以引用。但是，2000年7月1日《立法法》实施以后，根据《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”，象《意见》这种虽由国务院批准，由国务院部门发布的税收规范性文件将不再属于行政法规，相应地，《双定管理办法》的法律适用效力也随着降低。那么，如何重新认识《双定管理办法》的法律效力和性质呢？根据国家税务总局2002年3月1日实施的《税务部门规章制定实施办法》和总局领导答记者问的有关精神，对于《税务部门规章制定实施办法》实施前已经公布实施的具有规章效力的税收规范性文件，未采用总局令的形式重新公布的，应属于一般税收规范性文件。所以，《双定管理办法》在《立法法》实施后《税务部门规章制定实施办法》实施前，属于税务规章，而在《税务部门规章制定实施办法》实施后则属于一般税收规范性文件。对于一般规范性文件的效力，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（2004年5月18日法[2004]96号）明确：“规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”。笔者认为，座谈纪要虽然不是司法解释，但对于人民法院行政审判实践具有非同小可的现实作用。由是观之，一般规范性文件并非一律不能作为行政行为的执法依据，关键是规范性文件不得违反上位法的规定，否则，人民法院不会承认其效力。接下来需要探讨的问题是，《双定管理办法》是否违反上位法规定呢？笔者认为，这里还牵涉到法律解释的问题，因为根据旧征管法实施细则规定，财政部和国家税务总局可以解释旧征管法实施细则，那么，《双定管理办法》中有关超定额定偷税问题是否属于总局对旧征管法实施细则行使解释权呢？纵观旧征管法实施细则，没有对旧征管法有关偷税条款进行解释的条款，因而，《双定管理办法》中有关超定额定偷税不是对旧征管法实施细则的进一步明确解释，是对权利义务的新设定，是法律制定后出现新情况需要明确适用依据的问题，根据《立法法》精神，是不能由以税务总局名义作出解释的。此外，2002年10月15日开始实施的新征管法实施细则取消了国家税务总局对细则的解释权，从而使我国的税法解释体系趋于合法完善，避免了政出多门。因此，自《立法法》实施后，从法律解释角度来看，总局关于个体户超定额达一定幅度定偷税的规定，已经明显地超越了征管法及其实施细则的有关规定，属于违反上位法的情形，在行政执法中不能作为认定双定户偷税的执法依据，否则，在行政诉讼中，人民法院将不会承认其效力，税务机关将会承担败诉的执法风险。关于这一点，我们还可以从《国家税务总局关于大连市税务检查中部分涉税问题处理意见的批复》（国税函[2005]402号）得到印证，该批复第三条规定：“对于采取定期定额征收方式的纳税人，在税务检查中发现其实际应纳税额大于税务机关核定数额的差额部分，应据实调整定额数，不进行处罚。”该条实际上已经是对超定额达一定幅度定偷税规定的自我更正。但由于该规定只是针对大连的批复，根据总局《税收规范性文件管理办法》第7条第2款的相关规定，税收规范性文件对税务行政管理相对人特定事项的答复如需抄送本辖区，应当遵循税收规范性文件的制定规则和制定程序，且不得称“批复”。所以，国税函[2005]402号不属于税收规范性文件，不能作为执法的依据予以直接引用。可喜的是，总局已于去年8月30日以总局令第16号规章公布了《个体工商户税收定期定额征收管理办法》，并已于今年1月1日起开始执行，新办法中已经没有对超定额达到一定幅度定偷税的规定。笔者认为，在执行新的双定管理办法之前，对个体户超定额不主动申报纳税问题，目前宜作补税、加滞处理，并可对定额进行重新调整，除非个体户明显违反了新征管法有关偷税的规定，否则是不能作为偷税处理的。