天津市外商投资企业劳动管理条例（1999年）

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对我国遗失物拾得制度的几点反思和建议

华南热带农业大学2000级法学 支太红


摘 要：本文通过对我国现行遗失物立法制度进行深入的反思，指出其存在的弊端和详细分析重构我国遗失物立法制度的必要行，并参照国外和国内立法 ，建议重建我国遗失物拾得制度。
关键词： 遗失物 拾得 有偿
遗失物被拾得后，确立其归属是一个复杂的问题。我国的无偿归还制度已不能很好地规范这种关系，需要对遗失物拾得制度进行重新思考，在民事立法上确立一种双轨制度，即在遗失物通知、公告经法定期限无人认领时，拾得人附条件地取得拾得物的所有权，使得物尽其用；有人认领时，则适用有偿付酬制度，赋予拾得人报酬请求权，从而使失主与拾得人间的关系依照法律纳入有轨道。
一．我国对遗失物拾得的民事立法现状
(一).遗失物的界定。遗失物是动产的所有人、占有人因主观疏忽或自然原因致失落它处而失去控制的物品。遗失物须满足下列条件：1、须为动产。不动产如土地即使时间久远致边界不清也不构成遗失物。除一般动产外，有价证券、银行存折及各种证书等也属于动产范畴。2、须无人占有。遗失物在拾得前必须不为任何人占有。判断占有是否丧失，应依社会一般观念，根据具体情况，考察原占有人是否具有事实上控制该物的可能性。仅一时丧失对物的占有，并不能构成遗失。因此，占有的物品偶然进入他人地内、建筑物内，均不能构成遗失物。在自己房屋遗失的物品，不能视为遗失物。并且占有丧失必须具有确定性。无人占有是一种客观状态，与遗失人的主观认识无关，因此即使失主知悉遗失物的下落，仍不妨碍遗失物的成立。3、须非无主物。遗失物占有的丧失非基于所有人之意。法学广义上的遗失物包括同性质、同特征的漂流物和失散的动物。
（二）遗失物拾得行为的界定。遗失物拾得行为是指发现且实际占有该遗失物，是发现与占有两者相结合的行为。发现是指认识物之所在，而占有是对物在事实上的支配管领能力。发现与占有缺一均不可构成拾得。需要注意的是，拾得并非一定以拾得人在物理上予以支配，依一般社会观念即可。拾得遗失物为事实行为，拾得人有无行为能力在所不问。即无民事行为能力的人，仍能成为拾得人。
拾得行为通常为无因管理行为，诚实拾得人以为他人利益之意思管理的，构成无因管理，不诚实之拾得人以为自己的利益拾得以及认为是无主物拾得的，不构成无因管理。法律对遗失物拾得的规定与无因管理多有不同，因此，无因管理的规定只有补充适用的余地。
拾得行为以合法为要件，不得违反法律规定。拾得人须为占有遗失物之人，但拾得行为也可以指示他人为之，而以发出指示的人为拾得人。若拾得行为由占有机关或占有辅助人为之，且在占有辅助关系范畴之内，则应以其所属机关为拾得人，但若与所属机关的指示无关，则系个人行为，由行为人为拾得人。同时有数人占有拾得物的，其数人为共同拾得
（三）民事立法现状。目前，在我国民事立法上，规定遗失物拾得问题的就是《民法通则》第79条，该条2 款规定：“拾得遗失物、漂流物或失散的饲养动物，应当归还失主，因此而支出的费用由失主偿还。”与此相关的司法解释是《最高人民法院关于适用的若干意见》(以下简称《意见》)第94条，该条规定：“拾得物丢失、毁损，拾得人没有故意的，不承担民事责任。”“拾得人将拾得物拒为己有，拒不返还而引起诉讼的，按照侵权之诉处理。”
我国《民法通则》现行规定的本意是提倡社会主义精神文明、拾金不昧的公共道德。这一规定建立的基础是我国民事立法中，将市民社会的自然人与政治国家的公民混为一谈。法律显然提高和夸大了现代市民社会中人的思想意识觉悟程度，忽略了市场经济条件下人对利益的要求，并由此对人的行为提出了统一的不恰当的法律要求。现行制度使拾得人没有归还的动力，倒有引导拾得人占有拾得物的消极作用。
二. 我国现行的遗失物拾得制度存在的弊端
(一)片面强调拾得人之义务，而忽视其权利。
我们知道，法律的内容是通过行为人的权利和义务表现出来的，权利和义务是法律的调整机制，一个矛盾的统一体。我国《民法通则》规定，拾得人应当将拾得的遗失物归还失主，“应当”表明拾得人具有“作为”义务。《意见》规定，拾得物灭失、毁损，拾得人没有故意的，不承担民事责任，换句话说，就是如果拾得人存在主观故意，就得承担民事责任；《意见》还规定，如果拾得人将拾得物据为己有，拒不返还，遗失物所有人可以提起侵权之诉。这些规定正是对《民法通则》所规定的“拾得人作为义务”的法律保障。
拾得人负如此“作为”之义务，那么他应该享有哪些权利呢？
《民法通则》规定，拾得人因将拾得物归还失主所支出的费用由失主偿还，也就是说，拾得人有权要求失主偿还自己所支出的费用。如果失主偿还了拾得人所支出的费用，那么也只能使拾得人恢复到“拾得”之前的状态，拾得人并未因“拾得”行为和“归还”义务而取得额外的权利（利益）；如果失主不偿还拾得人因此而支出的费用（法律对此未规定相应的民事救济措施），那么拾得人不但因“拾得”行为和“归还”义务未能享受额外的权利（利益），反而遭受物质损失（也有可能同时遭受精神伤害和心灵创伤）。由此可见，我国现行法律对拾得人之权利和义务的规定是极不平衡的，有违我国民法公平原则的精神。
（二）对遗失物招领、认领程序未作规定“遗失物拾得制度”不仅包括实体问题，而且也包括程序问题。
程序是实现行为人实体权利的保障，如果离开程序，那么行为人的实体权利也就成为“无水之鱼”。
我国法律规定，拾得遗失物应当归还失主，既然是“遗失物”，那么就与“遗忘物”、“租赁物”、“借用物”的归还相比，存在许多困难。一种情形，遗失物中含有所有人的身份证明（如身份证、驾驶证、学生证等等），那么拾得人可以直接返还所有人或通知其来领取；另一情形，无法辨认遗失物的所有人，这就需要公开招领，那么拾得人应当把遗失物交给谁，由谁来公开招领呢？认领的最长期限是多少呢？
在现实生活中，我们是把不知所有人或所有人不明的遗失物交由公安机关处理，由于法律上没有规定相应的程序，因而我们在上交时思想上往往存有顾虑，公安机关在处理时就缺少法定性、职责性和公开性。
（三）对无失主认领之遗失物之归属未作规定遗失物从拾得后到所有人认领前，其所有权处于不确定状态，如果使这种不确定状态一直持续下去，就不利于稳定社会关系，不利于市场交易和商品流通。因此，在遗失物经一定期限公开招领后，仍未有失主认领的情况下，法律上必须对遗失物之所有权归属予以确定。
《民法通则》对无失主认领的遗失物之所有权归属未作规定，而在现实生活中，是将无失主认领的遗失物上交国库，归国家所有。这样做有两点不足：
首先，由于没有法律明文规定，使公安机关上交国库的行为缺少法律依据，从而也就失去法律监督，这与我们建立“社会主义法治国家”的目标是不相符合人。其次，遗失物上交国库，拾得人因拾得行为不但未享受任何利益，而且连为此支付的费用也无从弥补，这就有失公平，与法理精神相违背。
三．重构我国遗失物拾得制度的必要性分析
（一） 有利于保护遗失人的财产权利。
首先应肯定，对于遗失物应归还其所有人或合法占有人的立法内容的正确性是勿容置疑的。根据民法理论，拾得不是物权的取得方式，拾得人应当将遗失物归还失主，否则构成对物的权利人的侵权行为，承担不归还的法律责任。然而该项法律制度的有效实施在现实可能性上，仅仅体现在那些已明知拾得人身份的人身上，而对身份不明的拾得人没有多大的约束作用。因为许多拾得人在拾得遗失物时并不为他人知晓，即使被他人目睹，也因不知遗失人的姓名、住址无法人告知，公安机关即使帮忙查寻，也未必能象办刑事案件那样慎重和认真，只是在具有巨款和涉外因素的情况下例外。在多数情况下，遗失人只有通过“寻物启示”和沿途寻访等自身努力来寻找遗失物，失物能否最终复归的关键仍在于拾得人的道德水准。就伦理上的可能性而言，如果遇有道德素质欠佳的拾得人匿而不报，这就会给失主造成难于挽回的财产损失。而我们在立法中适度引进利益机制，则能把这部分人引导到拾金不昧的道德立场上来，最终的结果是使遗失人避免更大的损失，从而有利于保护遗失人的财产权利。
(二)有助于我国遗失物立法制度的完善。
由于我国民法通则只强调了对失主权利的保护，而忽视了对拾得人利益的考虑，不仅使双方的权利义务关系不对等，还使同一类失主或同一类拾得人间的利益悬殊，反映出无获酬规定的弊端，暴露出该项立法的有失公正和科学。众所周知，我国法律具有权利义务一致性的特征：任何公民不得享有无义务的权利，也不得承担无权利的义务。在民事权利义务方面，这种一致性反映得更为突出。而我国遗失物立法有关拾得人义务的规定，脱离了权利的对应性。立法将返还遗失物的义务从原来的道德规范上升至法律规范，而受褒奖的权利仍保留在原道德规范之中。对于拾金不昧的行为的评价，仍停留在“口头感谢”和有关部门及传媒表扬阶段，得不到法律用物质方式的肯定评价。按照权利义务一致性的原则，既然规定了拾得人拒交遗失物的强制性责任，那么对拾金不昧的拾得人应给予奖励性报酬。这才使法律规范体现出公正和严谨。诚然，我国民法通则规定了拾得人因保管遗失物的费用支出享有请求失主给予补偿的权利。但这一权利是同拾得人实际劳动、费用支出相对应的，而并非对拾金不昧行为的评价和酬劳，因此单靠此规定无法体现对拾金不昧的肯定性评价，若给拾得人一定的酬劳，显然有利于拾得人权利和义务的对等，有助于我国遗失物立法制度的完善。
（三）．有利于稳定社会关系，促进社会经济的发展。
设立“遗失物拾得制度”有利于稳定社会关系和保障市场交易和商品流通的安全。当遗失物经过法定机关公开招领一定期限仍无失主认领时，我们必须在法律上予以权利归属。若拾得人对于拾得物将永远无取得所有权的可能，这样显然不利于财产的充分利用，导致资源浪费，有碍社会经济发展，所以笔者认为可以比照“死亡宣告制度”，遗失物如果经法定机关公开招领一定期限仍无人认领，我们就可以推定其为“无主财产”，其上原有的民事法律关系全部消失，又根据“无主先占理论”，拾得人即先占人，从而取得遗失物（“无主”财产）的所有权，这样有利于物尽其用，利于市场交易和商品流通秩序的稳定，有利于社会经济的发展。
（四）有助于社会主义道德观念的完备。
有的学者认为，对拾得人付酬的做法有悖于我国“拾金不昧”的传统美德，势必产生见利忘义、世风日下的不良后果。我们认为对此应作全面的具体的分析。首先，拾金不昧、助人为乐的传统美德应大力发扬和倡导，对那些分文不取的君子之风、模范之举应予肯定和颂扬。但从另一方面看，设立付酬制度并不妨碍这种高风亮节的继续发扬。因为它并不是强制拾得人非接受遗失人的酬谢不可。获酬既然是一种民事权利，象其它民事权利一样，就可由权利人处分和放弃，拾得人仍然可以谢绝酬谢。其次，获酬制度并不违背拾金不昧的本质特征。因为获酬的前提是归还遗失物，而归还本身就是不昧的体现。对不昧行为的积极肯定，也是推进文明、促进道德建设的方式之一。再次，从本质上讲，法律规定权利义务不对等也是对进步道德观的一种违背。最后，我国传统美德有“知恩必报”和“受人点滴之恩，当以涌泉相报”之说，作为因自己的过失丢失财物的失主，对拾得人使财产复归的返还之恩，也有按道德规范的要求表示酬谢的义务。因而从立法上确认归还遗失物的获酬，正是倡导“拾金不昧”美德的继承和发扬。
（五）有助于公平调整涉外法律关系。
改革开放以来，外国人来我国或我国公民去外国考察、学习、经商、旅游等相互往来的情况剧增。这些往来中，难免发生拾遗和遗失的情况，由于住所地和发生地的法律不同。调整这类关系所产生的法律后果也就截然不同，这往往产生对我国公民不利和不公平的现象。如我国公民在国内拾得外国人遗失物应无偿归还，而在国外遗失了物品则需付酬取得，对同一主体来讲，这是不公平的。当然，这种假设似乎缺乏逻辑上的缜密性：即未考虑外国人成为我国境内的拾得人和我国公民成为外国公民地域的拾得人的情况。诚然，这两种情况在理论上是成立的，在实际中也是存在的。但是，经过定量分析，我们就会得知，拾得人的机遇是同发生地国籍人的数量成正比的。本国人到外国去，与当地人的比例悬殊，拾得人的机会是极少极少的。这就造成了法律上貌似公平，而实际的不公平。显而易见，外国人来我国后的遗失风险减少，我国人去外国后的失物风险增大。二者形成强烈的反差，构成了对我国公民的不平等，降低了我国公民在国际交往中的身份和地位。设立获酬制度，则可通过调整涉外关系中的权利和义务关系，消除这种差别。
四.对遗失物拾得制度的立法参考
无论是大陆法系，还是英美法系，对拾得人权利义务的规定都是对立统一的，即在规定遗失物拾得后归还义务和违者承担民事、刑事责任的同时，也规定了失主应付酬的义务，即拾得人获酬的权利。
德国民法典关于遗失物拾得问题的规定相当详细，从第965条到第984条规定了涉及拾得人的通知、保管、交付义务以及责任范围、拾得人的费用、报酬请求权等多方面内容。其中分别以专条规定了费用及报酬请求权。第971条规定，“拾得人可以要求受领权利人支付拾得人的报酬。拾得物的价值在一千德国马克以下的，其报酬为该价值百分之五，超过此数的，超过部分按百分之三计算，动物，为价值的百分之三。”可见，该法典赋予了拾得人的报酬请求权，即在立法上规定了失主付酬的制度。 我国台湾地区民法对遗失物拾得问题作了规定，与德国民法典相比要简明得多。该法第805条规定，“（1）遗失物拾得后六个月内，所有人认领者，拾得人或警署或自治机关，于揭示及保管费受偿还后，应将其物返还之。（2）前项情形，拾得人对于所有人，得请求实物价值十分之三之报酬。”显见，该条规定之效果与德国民法典第970、971条规定的效果基本相当。日本则制定了单行的《遗失物法》，对拾得人的酬劳金作了具体规定。第4条规定：“（一）受物件返还者，应将不少于物件价格百分之五，不多于物件价格百分之二十的酬劳金给付于拾得人。但是，国库或其它公法人，不得请求酬劳金。（二）有第10条第2款的占有时，受物件返还人应分别将前款规定的酬劳金的二分之一，给付于拾得人及占有人。” 英国规定：付酬是该项遗失物的百分之十。我国历史上对遗失物拾得也有规定，如清律户律钱债门得遗失物条载，“凡得遗失物之人，限五日送官，官物尽数还官，私物召人认识，与内一半给与得物人充赏，一半还失物之人，如三十日无人认识者，全给。”
五．重构我国遗失物拾得制度的若干建议
（一） 建立遗失物返还有偿制度。
遗失物返还有偿制度首先要面对的问题就是如何确立报酬的数额，它是遗失物拾得人报酬请求权，失主付酬的重要内容,。纵观世界各国立法，基本上是以比例加以规定的,而不固定具体数额,增强了法的适应性.参照各国的规定,笔者认为,报酬比例数额应综合考虑经济发展状况、社会习惯等确定之,既不能过低，使拾得人无返还积极性,也不能过高,使失主的权益受到损害,应在拾得人与失主间寻找利益平衡点，使双方的利益在最大可能程度内实现。在我国立法上，可参照《中国物权法草案建议稿》第158条规定：（1）接受遗失物返还的人，应向拾得人支付相当于遗失物价值百分之二十至百分之三的酬金，遗失物价值难以衡量的，应当支付适当数额的酬金。（2）在住宅、交通工具或公共场所拾得遗失物的人与住宅、交通工具或公共场所的管理人各有权获得酬金的一半。（3）遗失物的价值应由返还当时的市场价格确定，如果没有同类市场价格的，应按照公平原则确定。（4）拾得人若为国家机关，无报酬请求权。
（二） 明确遗失物招领、认领的具体程序。
遗失物的招领和认领有两种情形：一种情形，遗失物中含有所有人的身份证明（如身份证、驾驶证、学生证等等），那么拾得人可以直接返还给所有人或通知其来领取；另一情形是遗失物所有人或所有人所在地不明，拾得人应当将遗失物交存公安机关，由公安机关进行招领公示，招领公示的期限一般可规定为六个月或一年，逾期未认领之遗失物的，由公安机关扣除公示及保管费后，将遗失物返给拾得人，归其所有。 所有人在招领期限内前来认领的，公安机关在公示及保管费用得到偿还后，应当将遗失物返还所有人。若拾得人将遗失物据为己有，拒不返还的，所有人可以提起侵权之诉；所有人请求返还遗失物而拒不支付公示、保管费用及拾得人所请求合法之报酬的，公安机关、拾得人对于占有的遗失物可以行使留置权。
（三） 关于遗失物有偿返还制度的例外。
有偿返还也有例外情形，是指依法规定某些拾得人不得享有归还遗失物的报酬。这主要包括以下两种情况： 第一，某些拾得人其职责就是保护公民的财产，此时享有报酬将有悖于社会宗旨，固各国立法均对此施加了限制。如日本《遗失物法》规定，国库或其它公法人不得请求酬劳金（第4条）；德国民法典规定，拾得人为该机关或该交通机构的公务员，或拾得人违反交存义务时，无此请求权（第978条）；瑞士民法典第722条第3款规定：住房、承租人或公共场所管理机关在其住宅内或在其管理的公共场所拾得遗失物，无拾得报酬请求权。笔者认为，在我国立法上也应对此进行限制，结合我国具体情况应规定“国家机关、事业、团体法人不得请求报酬”，有维护公众财产安全义务的公民在执行职务过程中拾得遗失物不得享有报酬。这些拾得人的根本任务在为人民服务，因此无取得报酬之理。 第二，没有尽归还拾得物的相关义务的拾得人不享有取得报酬的权利。拾得人侵占遗失物，违反应尽的义务如通知、报告、保管、交付义务；或有其他违法行为的，丧失费用补偿请求权、报酬请求权。
六. 结语
总之，在我国民事立法上确立遗失物拾得制度，对遗失物的归属和返还加以规范，能更好地保护遗失人的财产权利，有效地解决当前存在着的拾得人与失主之间的纠纷，是符合我国当前社会的实际情况的。任何一种法律制度的创立，都不是一蹴而就的事情，我们在立法上也要注意一些问题，如要处理好借鉴外国法与结合我国国情的问题，要处理好原则性规定与具体性规定的关系等。所以，建立遗失物拾得制度，并相应作出完善、灵活并富于操作性的规定，必将有利于规制遗失物拾得关系，从而对社会的稳定与进步发挥重要作用。
安徽省滁州市人民政府


关于印发滁州市行政执法程序暂行规定的通知



各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将《滁州市行政执法程序暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中的重大问题请及时向市政府报告。





二〇一一年六月二十三日



滁州市行政执法程序暂行规定



第一章 总 则



第一条 为了保障公民、法人或者其他组织的合法权益，规范行政机关行政执法行为，促进行政机关依法行使职权，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本市行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织在履行职责时，适用本规定。

法律、法规和规章对行政执法程序另有规定的，从其规定。

第三条 行政机关在行使行政职权时，应当遵守法律、法规、规章的规定。

第四条 行政机关在行使行政职权时，应当平等对待公民、法人或者其他组织。

第五条 行政机关应当将行使行政职权的依据、程序和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。

第六条 公民、法人或者其他组织有权对行政机关实施的行政行为提出意见和建议。

第七条 行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，及时履行法定职责，提高办事效率。



第二章 管辖和回避

第一节 管 辖



第八条 法律、法规、规章对地域管辖有具体规定的，从其规定，未作明确规定的，按照下列原则确定：

（一）涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖，住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖；住所地与经常居住地都不明的，由其最后居住地行政机关管辖；

（二）涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖;

（三）涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖；

（四）不属于本条第（一）至第（三）项所列事务的，由行为发生地的行政机关管辖。

第九条 数个行政机关对同一行政事务均有管辖权，由先受理的行政机关管辖。不能区分受理先后的，由争议各方协调解决。协商不成的，由其共同上级机关指定管辖。没有共同上级机关的，由级别较高行政机关的同级人民政府指定管辖。

第十条 行政机关受理当事人的申请或依职权启动行政程序后，认为自己没有管辖权的，应当移送有管辖权的行政机关，并通知当事人。

受移送的行政机关认为自己没有管辖权的，不能再行移送，应当报请共同上级行政机关或同级人民政府指定管辖。

第十一条 行政机关因法律、法规或者机构改革、职能调整而丧失管辖权的，应当将案件移送有管辖权的行政机关，并通知当事人。

第十二条 行政机关之间发生执法争议的，按照《滁州市行政执法争议协调办法》处理。

第二节 回避

第十三条 有下列情形之一的，行政机关工作人员应当自行回避，未自行回避的，当事人有权向行政机关工作人员所属的行政机关申请回避：

（一）是当事人、利害关系人及其代理人的近亲属；

（二）与行政行为有利害关系；

（三）与当事人有其他利害关系，可能影响行政行为公正处理的。

第十四条 行政机关工作人员回避由所属行政机关负责人批准。

第十五条 回避决定作出前，被申请回避的人员不得参与行政事务的处理，但需要采取紧急措施的除外。



第三章 行政执法机关与当事人

第一节 行政执法机关



第十六条 本规定所称行政执法机关是指各级人民政府及其工作部门和县级以上人民政府的派出机关，其他行使行政职权的组织，包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织。

第十七条 法律、法规授权的组织在法定授权范围内以自己名义履行行政职责，并承担相应的法律责任。

第十八条 行政机关的内设机构和派出机构对外履行行政职责时，应当以其隶属的行政机关名义实施行政行为，由此所产生的后果由行政机关承担法律责任。法律、法规另有规定的除外。

第十九条 法律、法规、规章规定行政机关可以委托其他组织行使行政职权的，受委托的组织应当具备履行相应职责的条件。

委托行政机关与受托的组织之间应当以书面形式委托，委托协议报同级人民政府法制机构备案，并向社会公布。委托协议应当载明委托事项、权限、期限及双方之间的权利与义务等内容。

第二十条 受委托的组织在委托范围内，以委托机关的名义履行行政职责。

受委托的组织不得将受委托的事项再委托给其他组织或者个人。

第二十一条 行政机关在执行公务时，有下列情形之一的，可以请求其他行政机关协助：

（一）因人员、设备等客观上的原因，不能独自完成行政事务的；

（二）无法自行调查执行公务所需要的事实资料的；

（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为被请求行政机关掌握的；

（四）由被请求的行政机关协助，符合行政效率原则的；

（五）其他必须请求行政协助的情形。

行政协助应当采用书面形式，但紧急情况除外。

第二十二条 被请求行政机关在收到其他机关行政协助的请求后，应当及时实施协助，没有正当理由的，不得推诿拒绝协助，拒绝协助应书面告知并说明理由。

第二节 当事人

第二十三条 本规定所称的当事人，是指与行政行为有利害关系，以自己名义参加行政程序的公民、法人和其他组织。

第二十四条 当事人、法定代理人在行政程序中可以委托1至2人代为参加行政程序，但当事人必须亲自参加的行政程序除外。

第二十五条 当事人在行政程序中享有以下权利：

（一）得到通知或者事先得到告知；

（二）委托代理人；

（三）了解情况，申请回避；

（四）提出证据；

（五）陈述意见；

（六）在参与行政程序中获得行政机关的相关帮助与尊重；

（七）法律、法规、规章以及规范性文件规定的其他程序权利。

第二十六条 当事人为10人以上的公民、法人或者其他组织的，应当推选适当名额的代表参加行政程序。一般行政程序中的代表为2至5人。公民、法人或者其他组织委托他人参加行政程序的，应当出具书面委托代理手续。法律、法规、规章规定必须由公民、法人或者其他组织亲自参加行政程序的，从其规定。



第四章 调查和证据

第一节 调查



第二十七条 本规定所称的调查，是指行政机关查明事实、获取证据材料的活动。

第二十八条 行政机关依职权调查证据应当客观、全面、及时，对当事人有利和不利的事实应当同时收集。调查的主要情况应当记录在卷。

第二十九条 行政机关应当对当事人的身份情况进行调查、核实。当事人是自然人的，查明其行为能力以及其他相关资料；当事人是法人或其他组织的，查明其执照、组织机构代码证及其他相关资料。

第三十条 行政机关调查时，调查人员不得少于两人，在开始实施调查之前应当表明身份，说明事由。

第三十一条 行政机关在调查时，公民、法人或者其他组织应当予以配合。公民在协助行政机关调查时，其所在单位应予以支持。

第三十二条 询问当事人、证人应当分别进行。行政机关应当告知当事人、证人如实提供证据的义务以及违法作虚假陈述或者隐匿证据要承担的法律责任。

第三十三条 现场笔录必须在案件事实的发生地点制作，笔录应当载明案件事实，并且经执法人员、当事人或者见证人签名或者盖章。

当事人或其代理人拒绝签名或盖章的，执法人员应当说明情况，并可采取拍照、录音、录像等手段保存现场情况，也可请在场人证明情况。

第三十四条 行政机关有权向有关单位和个人查阅或调取涉案证据资料。复印、调取资料的应当注明有关证据或者材料项目、编目、页码以及档案号等，注明出处，由资料保存单位加盖印章，原件调取的，应当出具书面收据。行政机关应当尊重被调取证据单位的内部规章制度，被调取证据单位应予以协助。

第三十五条 行政机关进行勘验，应当事先通知当事人或其代理人到场，当事人或其代理人拒不到场的，应当邀请村（居）民委员会及所在单位负责人或者其他与案件无关的人到场，作为见证人。

第三十六条 行政机关实施勘验时，可以采取测量、拍照、录音、录像、抽取样品、询问在场有关人员的方法进行。

勘验笔录应当记明勘验的时间、地点、内容、在场人员，经当事人或其代理人核实后，由执法人员、当事人或其代理人、见证人签名或者盖章。当事人或其代理人对记录有异议的可以补正，拒绝签名的，应当注明，由执法人员和见证人签名或盖章。

第三十七条 本规定所称的检查是指法律、法规规定有检查权的行政执法人员对特定人和特定场所的不公开资料、物品的调查取证活动。实施检查应当制作检查笔录。

第三十八条 行政执法人员检查时，应当持有行政执法机关签署的检查证，向被检查人表明身份、出示实施检查的法律依据。检查人员不得少于2人，并且应当有当事人或其代理人或者没有利害关系的证人在场。

对妇女的身体检查，应由女性行政执法人员或者医生进行。

第三十九条 行政执法人员进入非公共场所实施检查，应当征得所有人或者管理人的同意，但法律另有规定的除外。强制进入住宅、船舶、航空器进行检查的，应当由具有强制权的行政机关进行。

第四十条 被调查人有权阅读记录本人的陈述笔录，提出异议、补正或者更正意见。经核对无误后，被调查人应当签名或盖章。

第二节 证据

第四十一条 与查明案件事实有关、通过合法方法收集的客观事实材料，都可以作为行政机关作出决定的证据，具体形式有以下几种：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料和电子媒体资料；

（四）证人证言；

（五）当事人陈述；

（六）鉴定结论；

（七）勘验笔录、检查笔录、听证笔录和法律、法规规定的其他笔录；

（八）法律、法规规定可以作为证据的其他资料。

第四十二条 下列证据材料不得作为定案的依据：

（一）严重违反法定程序收集的；

（二）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的；

（三）没有其他证据印证，且相关人员不予认可的证据的复印件或者复制品；

（四）经技术处理无法辨认真伪的；

（五）无行为能力的证人提供的证言；

（六）在中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手续的；

（七）不具备合法性、真实性和关联性的其他证据材料。

第四十三条 法律规定根据已经查明的案件事实可以直接认定另一案件事实的，行政机关可以直接认定另一案件事实，但有充分证据足以推翻已查明案件事实的除外。

除非当事人提出确有理由的反驳主张，行政机关可以直接认定以下事实：

（一）自然科学定律；

（二）法定节假日等众所周知的事实；

（三）国家机关公报的事实；

（四）经生效裁判确认的事实。

行政机关直接认定前款事实时，应当告知当事人，并说明理由。

第四十四条 行政机关对其作出的行政行为负举证责任。

当事人有权以书面、口头或者其他方式向行政机关提供证据。

第四十五条 在证据可能灭失的情况下，行政机关依法可以依职权或者应当事人申请采取录音、录像、先行登记保存等措施保全证据。

行政机关依职权采取证据保全措施给证据持有人造成损失的，应当给予补偿。

当事人申请行政机关采取证据保全措施，应当说明理由，并且提供担保。

第四十六条 行政机关对行政程序中的专门问题，应当委托具有相应资质的鉴定机构进行鉴定。

第四十七条 属于司法机关或者其他主管行政机关职权范围内的先决问题，行政机关应当送请司法机关或者主管行政机关作出决定。

第五章 期间与送达



第四十八条 期间包括法定期间与行政机关指定的期间。

第四十九条 期间以时、日、周、月、年为单位计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。

第五十条 当事人因不可抗拒的事由或者其他正当事由耽误期限的，在障碍消除后10日内，可以申请顺延期限，是否准许，由行政机关决定。顺延期限自书面准许送达之时起计算。

第五十一条 行政机关送达文书应当制作送达回证，由受送达人或者合法的签收人在回证上签名或者盖章并记明签收日期。

受送达人或签收人在送达回证上的签收日期为送达日期。

第五十二条 送达回证应当记载下列事项：

（一）送达机关；

（二）受送达人；

（三）送达文书名称；

（四）送达地点及日期；

（五）送达方式。

第五十三条 行政机关送达文书，一般应当直接送交受送达人。

受送达人是公民，签收有困难的，可以由其同住的成年家属签收。

受送达人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的机构或人员签收。受送达人指定代收人的，由代收人签收。

第五十四条 直接送达有困难的，可以委托其他行政机关协助送达。

协助送达的行政机关或者单位收到文书后，应当立即送交受送达人签收，以受送达人在送达回执上的签收日期为送达日期。

第五十五条 受送达人或者合法签收人拒绝签收的，送达人可以邀请基层组织或者受送达人所在单位的代表到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将文书留在受送达人的住所，视为送达。

第五十六条 直接送达有困难的，可以邮寄送达或公正送达。

邮寄送达以回执上注明的收件日期为送达日期。

第五十七条 受送达人下落不明的，或者用其他送达方式有困难的，可以公告送达。自发出公告之日起满60日视为送达。



第六章 行政执法的程序

第一节 一般规定



第五十八条 本规定所称的行政执法，是指行政执法机关依据法律、法规和规章，对特定公民、法人或者其他组织实施的影响其权利和义务的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收征用、行政确认等。

第五十九条 行政执法人员应按照规定参加行政执法培训，取得行政执法证件后，持证上岗。

各级政府法制机构依照有关规定负责对本辖区行政执法人员资格的管理。

第六十条 行政机关为行政管理所制定的规范性文件应当向社会公开。

第六十一条 行政机关应当健全内部工作程序，明确承办人、审核人、批准人，按照作出行政行为的条件、程序、依据，由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，由批准人批准。

法律、法规、规章规定、上级机关要求或者重大、复杂的行政行为以及行政机关明文规定由集体讨论决定的，应当经过集体讨论决定。

第二节 行政执法程序的启动

第六十二条 行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的举报、申请等方式启动。

行政机关依职权启动行政执法程序的，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准或者经授权的主管人员批准。情况紧急的，可事后补报。

第六十三条 公民、法人或者其他组织举报可以口头形式提出。公民、法人或者其他组织申请启动行政执法程序应当采用书面形式。申请书应当载明下列事项：

（一）申请人的基本情况；

（二）申请的事项；

（三）申请的事实及理由；

（四）申请人签名或者盖章；

（五）申请的时间。

申请人书写申请书确有困难或者申请非必须以书面形式提出，或者情况紧急的，可以口头形式提出申请，行政机关应当当场记录，并向申请人宣读，确认无误后由其签名或盖章。

第六十四条 行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情形分别作出处理：

（一）申请事项不属于本行政机关职权范围的，应当在5日内书面作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请或者代申请人向有关行政机关移送；当事人申请事项属紧急情况的，收到申请的行政机关应当立即作出处理；

（二）申请材料可以当场更正的，应当允许当事人当场更正；

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全，符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。

第三节 行政执法人员的告知和听取意见

第六十五条 负责承办案件的行政执法人员在询问当事人或者利害关系人时，应当告知自己的身份，并出示行政执法证件。

第六十六条 承办案件的行政执法人员在查明事实后，应当向当事人或者其他利害关系人告知拟作出行政决定或者实施行政行为的事由及依据，并告知其依法应享有的权利和履行的义务。

第六十七条 承办案件的行政执法人员在询问当事人或者其他利害关系人时，应当告知其在参与行政程序时享有的权利和应当履行的义务。

第六十八条 行政机关作出决定或者实施其他行政行为前，应当认真听取当事人或者利害关系人的陈述意见。

第四节 听证

第六十九条 有下列情形之一，行政机关举行听证的，适用本节的规定：

（一）法律、法规、规章规定应当举行听证的；

（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；

（三）行政机关认为有必要举行听证的；

（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。

第七十条 与拟作出的行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或者由行政机关通知参加听证。

第七十一条 当事人与利害关系人在听证中享有下列权利，履行下列义务：

（一）委托代理人；

（二）申请听证主持人，听证记录人员的回避；

（三）陈述意见；

（四）提出证据和质证；

（五）经主持人许可，询问调查人员、证人、鉴定人和其他当事人；

（六）查阅案卷；

（七）遵守听证纪律。

第七十二条 参加听证的当事人或者利害关系人超过5人的，应推选1至5名代表参加听证。公民、法人或者其他组织委托他人参加听证的，应当出具书面委托代理手续。法律、法规、规章规定必须由公民、法人或者其他组织亲自参加听证的，从其规定。

举行涉及重大公共利益的行政决定听证，应当有一定比例的公众代表参加。

第七十三条 听证人员由行政机关负责人从本机关工作人员中指定。听证人员不得少于3人，其中1人为主持人。听证人员与调查人应当属于听证机关不同的工作机构，不得兼任。

第七十四条 听证记录员负责听证会的记录以及其他听证会有关的事项。

记录员应当对听证过程作准确、全面的记录。

第七十五条 听证应当公开进行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

第七十六条 听证应当制作笔录。听证笔录应当记载下列事项：

（一）听证人员的姓名、单位、职务；

（二）调查人、当事人、利害关系人的姓名、住址、职业或者职务，出席听证会的情况；

（三）听证的时间、地点，是否公开进行，不公开进行的理由；

（四）调查人、当事人、利害关系人的陈述、辩论的主要观点，提出证据的名称、质证的意见；

（五）证人、鉴定人陈述的内容；

（六）当事人、利害关系人声明异议及主持人对异议的处理；

（七）其他必要事项。

当事人、利害关系人在听证中提交的书证、物证以及其他证据材料，作为听证笔录的附件。

听证笔录应当由调查人员、当事人、利害关系人当场阅读，对笔录记载的内容有异议的，可以附记于笔录中，经确认无误后签名或盖章。拒绝签名或盖章的，应当记明理由。

第七十七条 主持人在听证结束后5日内完成听证报告书，载明当事人、利害关系人的主张、理由和听证人员意见，连同听证笔录提交行政机关。行政机关应当根据听证情况研究当事人、利害关系人的抗辩理由，并作出决定。

第五节 行政决定

第七十八条 一般行政决定由行政机关负责人或者主管负责人决定。

重大、疑难行政决定应当由行政机关集体讨论决定。

涉及经济社会发展全局、影响公共利益、社会稳定以及专业性、技术性强的重大行政决定，应当经专家论证或评审后作出。

行政决定应当以书面形式作出。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第七十九条 行政决定书应当载明以下内容：

（一）行政机关名称、文书名称及案号；

（二）当事人的姓名、性别、出生年月日、住所，法人或其他组织的名称、住所及法定代表人或者主要负责人的姓名职务；

（三）决定所依据的主要事实和证据；

（四）决定所依据的法律、法规、规章以及规范性文件；

（五）行政决定的主文；

（六）行政机关签署作出决定的日期；

（七）不服行政决定的救济途径及期限；

（八）法律、法规、规章规定的其他内容。

第八十条 行政机关在行政决定书中未告知或错误告知当事人及利害关系人不服行政决定申请救济的国家机关或者救济期间的，应当更正并通知当事人，期间自更正通知送达当事人之日起开始计算。

第八十一条 行政决定书有文字误写、误算或者类似的其他错误的，由作出行政决定的机关更正。

行政机关更正行政决定书内容的，应当制作更正决定书，并送达当事人及利害关系人。

第六节 行政程序中止与终止

第八十二条 行政程序进行中，有下列情形之一的，行政程序中止：

（一）当事人、利害关系人死亡，等待其近亲属表明是否参加程序的；

（二）当事人、利害关系人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的；

（三）行政机关、法人或其他组织是当事人、利害关系人终止，尚未确定权利义务承受人的；

（四）案件涉及法律适用问题，需送请有权机关作出解释或确认的；

（五）当事人、利害关系人因不可抗力事由，不能参加程序的；

（六）行政决定的作出须以民事、行政、刑事案件或者其他行政机关正在处理的案件为结果，而相关案件的结果尚未生效或者作出；

（七）其他应当中止程序的情形。

行政程序中止的原因消除后，程序恢复进行。

第八十三条 行政程序进行中，有下列情形之一的，行政程序终止：

（一）行政机关的职责被依法取消的；

（二）法律、法规规定的其他终止情形。

第七节 期限

第八十四条 法律、法规、规章对实施行政行为有明确期限规定的，行政机关必须在法定的期限内办结。

行政机关应当通过优化工作流程，提高办事效率。

第八十五条 法律、法规、规章对实施行政行为没有明确期限规定的和行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、商洽工作等内部行政事务，应当按照简化办事程序，提高办事效率的要求，承诺办结期限，并向社会公开。

第八十六条 依法不需要对申请材料的实质内容进行核实的事项，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场办理，当场作出书面决定。

第八十七条 行政机关应当按照高效便民的原则，具体确定本机关每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限、工作机构和岗位，编制行政事项办理流程时限表，报本级人民政府法制机构备案，并向社会公布。

第八十八条 行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。



第七章 行政决定的执行



第八十九条 行政决定的执行应依公平合理的原则，兼顾公共利益以及公民、法人、其他组织的合法权益，以适当方法为之，不得使用逾越执行目的的方法或者行为。

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