应当尽快厘定公物法和规划法的关系/刘建昆
作者:法律资料网 时间:2024-07-12 13:24:54 浏览:9868
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应当尽快厘定公物法和规划法的关系——烟台成立规划执法支队的启示
刘建昆
在很长一段时间，城市的规划、建设和管理，是同一个行政机关的职权。因此，在某种程度上，区分这几种职权的意义不大。然而随着社会分工越来越细化，首先是城市公物管理和公物警察执法的的职责独立出来。烟台市早根据“相对集中行政处罚权”的规定，设立城市管理局（与烟台市城市管理行政执法局只是两块牌子），管理城市道路、园林绿化等公物，并承担公众用公物的行政权保护职责。尽管这种公物管理有城乡二元结构的明显特征，并且“相对集中”这种做法并不科学，但是从公物法角度观察，将公物管理权和公物警察权分离出来，是我国城市化进程中公物行政法发展的一个重要发展历程。
目前，规划方面的工作包括执法工作的独立需求也日益显现出来。城乡规划在我国是一种抽象行政行为，不但城乡规划的制定、修改等事项由单独的行政机关掌握，根据行政规划实施行政许可、进行监督检查和行政处罚等实施手段也有一同独立出来的倾向。烟台市成立“规划执法支队”即是这种分工的反应。
如果按照新浪网新闻的说法，成立“规划执法支队”的意义在于违法建筑多了一个“婆婆”，那未免过于简单化了。部分规划执法从城市管理执法中独立出来的意义在于，以粗疏的“相对集中行政处罚权”名义集中的城市公物警察权，本来就不应该全部涵盖规划法的执法范围。简单化的以“城市领域”做划分的标准也没有把握问题的本质——行政法中公物法和规划法是应该不同的两个部门行政法。实际上，规划局并不是我国法上惟一的规划执法机关，根据有关法规，海域功能区划也是一种行政规划，在沿海城市的建设和管理中，往往同时受到两种规划的调整。
公物法和规划法的联系在于，涉及公物建设和管理的规划是比较特殊的规划，是两种部门行政法交叉作用的地带。一方面城市公众用公物规划和建设在全部规划占有相当大的比重，尽管不是规划的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保护多少也涉及一些规划法律，二者在某些事项上又存在一些分工和职权冲突。比如日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”可见在日本涉及公物的规划也有特殊性。我国学者宋雅芳等著作《行政规划的法制化》认为“能够纳入诉讼范围的行政规划，应是特定种类的行政规划，即对特定的土地利用、公共事业的设立或公共设施的设置等具体事件的规划。”尽管其表述相当模糊，但在涉及公物的规划或者规划的公物这些内容上与盐野宏的介绍有一定的相关性。
既然涉及两个行政机关的职权划分和协调，为了避免公物法和规划法之间出现法律打架的情况，在理论和立法上早日厘定两种行政法的边界是必须的。
二○○九年十月二十八日
民政部关于做好2008年清明节期间有关工作的通知
民政部
民政部关于做好2008年清明节期间有关工作的通知
民函[2008]69号
各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：
清明节是我国人民缅怀先人、悼念逝者的传统节日。自2008年起,国家规定清明节为法定节假日，体现了党和政府对人民群众祭奠需求的重视，对民族传统文化习俗的尊重，同时对民政部门做好清明节群众祭奠活动相关工作提出了更高要求。预计今年清明节期间群众祭奠活动时间集中、规模庞大等情况将进一步显现，各地殡葬服务单位在祭奠接待和安全保障等方面，将面临着更加繁重的任务，社会舆论和新闻媒体也将更加关注殡葬服务行业，各级民政部门必须高度重视。现就做好有关工作通知如下：
一、加强组织领导，强化部门责任。各级民政部门要以科学发展观为指导，以树立文明新风、保障祭奠安全为工作落脚点，充分预判今年清明节可能出现的新情况，在思想上高度重视，组织上加强领导，工作上狠抓落实。民政部门要主动向当地政府报告本地殡葬服务单位接待能力、设施设备状况和祭奠规模预测等情况，必要时建议政府成立清明节群众祭奠活动协调指挥机构，建立民政、公安、消防、交通、林业、工商、国土、城管和宣传等部门协调联动机制，制定安全保障、交通疏导、宣传引导等工作方案，强化相关部门职责和具体工作措施。各地要针对今年清明节期间可能出现的新问题，进一步完善殡葬管理和服务工作的规章制度，落实安全责任，民政部门主要领导要认真履行第一责任人的职责，切实抓好工作落实。为了及时掌握工作动态，加强清明节假日值班，民政部设立清明节工作办公室，办公室设在社会福利和社会事务司，与部值班室实行“双值班”制度。各地要按照民政部统一部署和当地清明节协调指挥机构的具体要求，认真做好相关工作，特别是在殡葬服务单位设置观察点的工作，要选派专人负责，配备必要设备，保障快速反应，加强上下沟通联系，及时报送有关情况。
二、完善应急准备，做好安全保障。各地民政部门要在清明节前，针对公墓、殡仪馆、骨灰存放设施等场所的安全和防火制度落实情况逐一进行检查，把“安全第一”作为清明节期间殡葬服务工作的重中之重。对于殡葬服务场所存在的安全隐患，要及时整改完善；对于消防器具配备、电器安全使用、易燃物品存放、安全疏散通道设置等，要责任落实到人。民政部门要指导殡葬服务单位做好应对突发事件的处置预案，细化应急措施。发生重特大事故，要按程序及时处置，在第一时间报告当地政府，并抄报上级民政部门和民政部清明节工作办公室，严禁瞒报、漏报和迟报。清明节期间，各地殡葬服务单位要加强对公墓、殡仪馆及周边地区的重点巡查，重点抓好群众祭奠防火工作；要采取必要措施，控制祭奠活动人群的聚集规模，必要时可配置临时活动场所，协同有关部门及时疏导交通流量，坚决杜绝拥挤踩踏事件和其他重特大安全事故。
三、倡导社会新风，引导文明祭奠。各地要认真组织、引导群众开展文明祭奠活动，满足群众文明健康的祭奠需求，积极推广“居家祭奠”、“网上祭奠”、“错峰祭奠”、“代理祭奠”、“社区公祭”和“集体公祭”等新形式，引导群众自觉破除陈规陋习，抵制低俗愚昧行为。鼓励群众采取骨灰撒散、骨灰深埋和其他不占或少占土地的方式处理骨灰，依法治理骨灰装棺土葬和借机修墓立碑等不利于殡葬改革或干扰殡葬管理秩序的行为。各殡葬服务单位要充分运用现有条件，发挥清明节“传递亲情、传承文化”的功能，把殡葬服务工作与弘扬传统文化、倡导文明祭奠方式相结合，为群众文明祭奠活动创建一个平安、和谐的环境。
四、创新方式方法，做好殡葬宣传。各地要围绕今年清明节 “文明祭祀、平安清明” 的宣传主题，结合本地实际制定清明节宣传方案，因地制宜开展殡葬宣传活动，形成全国联动。要以省会城市和大中城市为重点，以各地殡葬行业协会和殡葬服务单位为依托，以广播、电视、报刊、网络等宣传媒介为载体，创新方式方法，积极主动地开展清明节宣传活动。通过开设专栏、制作展板、宣传册、公益广告、手机短信等群众喜闻乐见的形式，重点宣传殡葬事业的发展成就、殡葬惠民政策、新的殡葬理念和殡葬先进典型；积极宣传殡葬管理的法规、政策；宣传实行火葬、改革土葬，创建文明祭奠新风尚的好经验、好做法；宣传殡葬改革对节约土地资源、保护生态环境、促进人与自然和谐发展的重大意义。同时，要主动通过新闻媒体呼吁公众增强安全意识，遵守公共秩序，规范有序地开展祭奠活动。
五、自律诚信为民，做好殡葬服务。清明节期间，殡葬服务单位是群众祭奠活动的重点区域，也是群众感知、体验殡葬服务行业服务质量的良好机遇。殡葬服务单位要加强内部管理，坚持以民为本，做好涉及群众祭奠活动的一切服务工作。要结合自身条件，增设便民服务项目和网点，开通服务监督电话，安排专人负责受理群众意见和建议，想群众之所想，急群众之所急，为群众提供方便、热情、周到的服务。殡葬服务从业人员要切实做好本职工作，严格执行工作规范和办事程序，坚守岗位，保证清明节期间各项工作安全有序正常运转，进一步提升殡葬行业和殡葬职工的良好形象。各级民政部门要加强对殡葬服务工作的指导和监督，会同物价管理部门做好收费项目、价格标准的检查，坚决纠正和杜绝各种不正之风，确保人民群众度过一个平安、文明、祥和的清明节。
二〇〇八年三月十日
福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的决定
福建省福州市人大常委会
福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的决定
（2009年12月25日福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过
2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准）
福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作如下修改：
一、第二条修改为：“本规定适用于本市市区的中学、小学、幼儿园的校园现有建设用地和规划预留建设用地。”
二、第四条第一款修改为：“中学、小学、幼儿园的设置规模，应当按照规划技术规范，根据所居住的适龄儿童、少年数量和分布状况合理确定。”
三、第七条修改为：“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。
规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用；建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。
规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。
本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”
四、第十四条修改为：“违反本规定，未按规划要求配套建设中学、小学、幼儿园或者擅自改变使用性质的，由市城乡规划主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，处以配套建设中学、小学、幼儿园的投资额百分之十至二十的罚款。”
五、删除第十五条。
六、第十六条改为第十五条修改为：“市城乡规划主管部门、国土资源主管部门和教育主管部门的工作人员违反本规定，玩忽职守，滥用职权，造成损失的，视其情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
七、删除第十七条。
此外，对依据的法律名称、机构名称、条文顺序及个别文字作了相应调整、修改。
本《决定》自公布之日起施行。
《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》根据本决定作修改后，重新公布。
福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定
（1992年10月26日福州市第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过
1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准
根据2009年12月25日福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议
《关于修改〈福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定〉的决定》第一次修正
2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准）
第一条为了合理规划和保护城市中学、小学、幼儿园建设用地，促进教育事业发展，根据《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条本规定适用于本市市区的中学、小学、幼儿园的校园现有建设用地和规划预留建设用地。
第三条中学、小学、幼儿园的规划和建设，应当根据《福州市城市总体规划》和教育事业发展规划，合理布局，配套建设，逐步实施。
第四条中学、小学、幼儿园的设置规模，应当按照规划技术规范，根据所居住的适龄儿童、少年数量和分布状况合理确定。
中学、小学、幼儿园建设用地面积，按国家和省规定的生均用地定额执行。
第五条 市城乡规划主管部门会同市教育主管部门确定中学、小学、幼儿园建设用地规划红线，报经市人民政府批准后公布实施。
第六条新区开发和旧区改建配套建设的中学、小学、幼儿园，其选址定点和设计方案由市城乡规划主管部门会同市教育等有关部门会审确定。
第七条建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。
规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用；建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。
规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。
本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。
第八条严格控制拆迁或占用中学、小学、幼儿园的校舍或场地。因城市建设需要拆迁校舍的，拆迁人应当根据城市规划要求，优先就地、就近安置，并按原面积和用途归还产权，互不计价；因城市建设需要占用学校场地的，应当就近按原面积补还。
第九条禁止将中学、小学、幼儿园的规划预留建设用地改作他用。因特殊情况需要调整的，市城乡规划主管部门必须征得市教育主管部门同意后，报市人民政府批准。
第十条因市政建设等确需临时占用中学、小学、幼儿园建设规划预留建设用地，必须征得市教育主管部门同意后，报市城乡规划主管部门审批，并向市国土资源主管部门办理临时用地手续。禁止在批准临时用地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。教育建设需要时，临时建筑物、构筑物和其他设施应当按规定的期限自行拆除，不予安置和补偿。
第十一条不得在中学、小学、幼儿园的现有用地内兴建教工住宅。
不得在中学、小学、幼儿园的现有用地内兴建与教学无关的建筑物、构筑物和其他设施。因特殊情况确需建设的，须征得市教育主管部门和市城乡规划主管部门同意后，报市人民政府批准。
第十二条未经市人民政府批准，擅自批准调整中学、小学、幼儿园规划预留建设用地的，批准文件无效，调整的土地由市人民政府责令退回。
第十三条未取得建设用地规划许可证和建设用地批准书，擅自占用、改变中学、小学、幼儿园建设用地的，由市城乡规划主管部门和市国土资源主管部门依法予以处罚。
第十四条违反本规定，未按规划要求配套建设中学、小学、幼儿园或者擅自改变使用性质的，由市城乡规划主管部门责令其限期改正，逾期不改正的,处以配套建设中学、小学、幼儿园的投资额百分之十至二十的罚款。
第十五条市城乡规划主管部门、国土资源主管部门和教育主管部门的工作人员违反本规定，玩忽职守，滥用职权，造成损失的，视其情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条本规定自公布之日起施行。
